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是例行程序 非重新启动:PPP条例再度列入国务院立法计划

来源:PPP导向标 日期:2018年4月9日 10:06

  3月14日,国务院办公厅印发《国务院2018年立法工作计划》,众多与民众生活密切相关的项目列入了今年的立法计划。其中,明确提到“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草)”。


  PPP条例作为“全面深化改革急需的项目”,在去年被列入国务院2017年立法工作计划。2017年3月20日,国务院办公厅印发《国务院2017年立法工作计划》,基础设施和公共服务项目引入社会资本(PPP)条例作为“全面深化改革急需的项目”列入,条例由原国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草。


  业内人士对此分析认为,PPP模式在我国推广30余年,尽管政府主管部门相继出台了一些部门规章,但由于政策的不尽完善以及立法不及时,一定程度上影响了我国PPP模式的推广。目前PPP的发展亟需进一步加以规范和调整,从PPP条例今年被列入国务院立法计划来看,社会各界对这个条例的出台依然充满期待。


  规范PPP依然是政府的政策选项


  清华大学PPP研究中心首席专家王守清告诉中国经济导报记者,PPP模式可以有效地促进基础设施建设,特别是在我国的城镇化进程中发挥着非常重要的作用,对促进经济发展和提高人民生活水平具有非常重要的意义。由于基础设施和PPP模式的特点,以及我国过去二三十年PPP实践所积累的经验与教训表明,要保证PPP模式的成功应用,保证PPP项目的良性和可持续性发展,构建国家层面的法律和制度体系迫在眉睫。


  “毕竟PPP涉及很多政府部门,不是任何单一部门能够搞定的。而今立法也是跨部门的,PPP条例列入国务院2018年立法计划是众望所归,也更加有利于协调和推进PPP行业的发展。”王守清分析说,由于PPP很复杂,短时间内想立一个好法很难,只有先出来条例,以后逐步完善,再上升为法。


  自2014年以来,我国PPP模式大规模推广应用取得了可喜的成就。但与此同时,也产生了一些问题。目前PPP正进入规范化发展的新阶段,在这个阶段里,更需要有一部条例来规范行业的发展。


  中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟博士在接受中国经济导报记者采访时指出,每年年初国务院都会制定一个当年的立法计划,所以“这次的列入并不是重新启动立法的意思”。PPP条例的起草此前就已经纳入原国务院法制办的工作,自然而然地就会列入今年国务院的立法工作计划,这是一种例行的工作。从逻辑上讲,现在社会各界对PPP立法确实是高度关注。2016年和2017年,PPP行业人士也都进行了各种研究并提出了不同的观点,希望PPP立法能够取得实质性的进展。


  大岳咨询董事长金永祥对中国经济导报记者说:“一定意义上,政府推动PPP立法工作,未来PPP有法可依,将会越来越规范,这与2017年11月份以来全国范围内的PPP整改工作目标是一致的。”2017年底以来,地方政府、社会资本和金融机构都放慢了PPP节奏,有的甚至停下来观望或者转向BT等方式,现在看来还是应该重新回到PPP轨道上来。实际上,2017年底财政部、国资委和中国人民银行等推出的PPP相关整改政策引起PPP从业者担心以后,有关政府部门并未进行政策加码,而是在政策执行力度方面“手下留情”,并且进行了深入补充调研。


  “这本身就说明,2017年底政府的政策目标并不是要停止PPP工作,而是在探索如何防范PPP可能带来的一些风险。”金永祥分析说。


  “PPP条例列入今年立法工作计划,让业界重拾对PPP信心。”济邦咨询董事长张燎分析指出,2017年7月发布的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”),曾掀起讨论热潮,但后来条例立法推进放缓,暂无进一步消息,2017年11月以后接连推出治理整顿、规范PPP发展的政策文件,业界感觉寒意连连。因此,现在公布PPP条例立法的年度工作计划,对业界来说是一针“强心剂”。


  着重解决与其他部门法的冲突协调问题


  PPP在实施过程中也暴露出与现有的法律法规存在很多矛盾,如何加以协调是各方关注的重点。


  E20研究院执行院长薛涛表示,PPP上位法的缺乏是PPP行业未来发展的重大隐患,立法的急迫性确实刻不容缓。


  张燎告诉中国经济导报记者,此前由于PPP相关上位法缺位,相关部门对PPP的管理权责边界不够清晰,业界参与方对PPP的理解五花八门,到了谁也说服不了谁的地步,更有浑水摸鱼者利用PPP实现违规融资、违规交易合法化等目的,严重阻碍了PPP的健康发展。


  “如果没有PPP上位法,有些地方竟然连PPP的具体运作方式包括BOT、BOOT、TOT的内涵理解都各不相同,这怎么可能发展得好呢。”张燎表示,这次PPP立法要着重要解决PPP特殊法与其它部门法的冲突协调问题,包括PPP模式准确定义、社会资本范围界定、监管部门职责分工、招标采购程序的适用和特殊处理、PPP合同定性等。上述都是PPP实际操作中遇到的基础层面的重大问题,其他多数问题都是这些未明确的事务衍生所引发的次要问题。


  “其实,总结过去PPP行业出现的问题,不在于有没有法,而是对PPP的理解和对政策的执行情况是怎样的。”在王守清看来,关键还是在于对PPP政策的执行,过去几年有那么多PPP政策,出现了问题的关键是执行出了偏差,国际上PPP做得好的,也不是都有PPP法的。如果说立法缺失有大的障碍,可能还是在土地、税收、争议解决、招投标等已有法条但是没有考虑到PPP的特点,还存在有不适应的地方。


  北京清控伟仕咨询有限公司总经理刘世坚表示,此次PPP列入国务院立法计划,立法还需要解决好以下两方面的问题:一是明确PPP的概念及适用范围,弥合业内的重要理论分歧;二是弥合部门分歧,化解相关法律及政策冲突,或为此留出必要的接口,留待后续体系性立法加以解决。


  在PPP实操问题上,刘世坚也表达了自己的观点,“希望PPP条例的制定应该建立在对PPP实操问题全面研究的基础之上。但是从顶层设计的角度,不主张PPP条例过于具体入微地去解决实操问题,而是应该追根溯源致力于厘清一些主要实操问题发生的原因,并为此设立相应的机制,预防问题的重复发生。实际上,此类实操问题主要来源于PPP模式本身与国内现有法律法规、政策之间的冲突。”


  亟需给民企营造更广泛参与的空间


  自从PPP模式引进我国以来,央企、地方国企和上市公司一直是参与PPP项目的主角。伴随着PPP项目的不断推出,民营企业逐步参与到PPP项目中,这给PPP带来了更多的新气象,形成了更广泛的社会资本方参与PPP项目的新格局。


  根据明树数据统计,截至2018年3月20日,民营企业参与PPP项目按个数算占总体的46.7%,而按照金额算仅占总体的25.4%。但是,如果分行业来看,在城镇综合开发、旅游、能源、养老、医疗等领域,民营资本参与PPP的项目在金额上均已接近和超过50%,这也充分显示了民营企业在部分行业参与PPP的热情和信心。“应通过立法,进一步提振民营资本信心和提升民营资本参与PPP项目的机会。”北京明树数据科技有限公司总经理、前亚洲开发银行高级PPP官员肖光睿分析指出,去年7月发布的《征求意见稿》中已经有了对所有社会资本一视同仁的“宣誓性”条款。当然,民营资本参与难的问题,也是由多种因素造成的,不能寄希望一条“宣誓性”条款完全解决,需在PPP条例中的多点形成合力。比如:明确“促进”和“规范”,给社会资本长期的政策预期;避免地方政府可能借力发挥的含糊地带;加强信息公开的主体、期限和内容的要求;明确争端解决机制和救济途径;增加项目融资导向,引导金融机构将更多注意力放在项目本身而非交易对手等等。


  北京荣邦瑞明投资管理有限责任公司总经理陈民告诉中国经济导报记者,“现在很多企业和投资者将投资目光转向PPP领域。但是他们最担心的是PPP到底能不能长久。”PPP模式经过一段时间的实践,技术层面的政策已经很多了,并且PPP模式运作所依赖的合同、财政预算管理、采购程序等问题,已经有相应的法律法规加以规范,这些不是PPP立法所能够解决或者协调的。PPP立法要解决的核心问题,“主要是PPP模式在政府投资体系中的地位问题,PPP模式的推广和应用是不是会成为一项长期政策,这个问题解决了,才能够有更多的社会资本放心地投身其中。”


  “在呼吁为民间资本营造更大发展空间的同时,也要看到目前PPP发展中的国有企业地位是不可改变的。所以,在PPP立法的时候,应该重点考虑PPP的这种特点,然后使不同的社会资本有不同的处理方式。”金永祥分析称,国有企业特别是央企,它具有一定的社会责任,在风险分担方面也愿意去承担更多的风险。从这个角度来讲,这是外企和民企做不到的。这也是PPP项目竞争中,地方政府更愿意选择国企的理由,当然也是民营企业和外资处于劣势的一个原因。在立法过程中,应该就这个问题有一定的解决方式,可能需要立法给予考虑,从而使得民企和外企在PPP中也有更广泛的发展空间。


  业界期盼PPP立法进度加快步伐


  肖光睿分析称,PPP条例被列入国务院2018年立法工作计划,给了这部各方期待很久的法律一个明确的时间表。PPP条例的确定性、权威性和可预见性,将明确市场对PPP模式在我国长期发展的预期,增强社会资本的信任感和安全感。


  “PPP的规制涉及政府、市场、社会和企业的错综复杂关系的调整,也涉及到公共利益和基于权利和平等保护的普遍服务的保障,同时还涉及基础设施建设和公共服务监督中的专业技术问题,因此,并不能寄希望于一部法律去解决实践中层出不穷的各种问题。”肖光睿对中国经济导报记者介绍说,在过去4年我国PPP的快速发展过程中,在相关政府部门的努力之下,政策、操作指南和参考合同,均在过去“近乎一张白纸”的情况下,得到了长足的发展。而作为PPP规制金字塔塔尖的PPP立法,当然应有别于其他不同层级的规制工具的特征和功能,既不应局限于某个细微的合同问题,也不应成为有冲突的政策之间的替代品。


  刘世坚也表示,顶层设计一直都是“中国式PPP”行稳致远的痛点、难点和关键点,此次立法的必要性和重要性毋庸置疑,业内也是对此高度关注。但是受制于PPP模式推行过程中始终面临的部门分歧、相关法律及政策冲突等因素,此次立法的难度也是可想而见的。


  在李开孟看来,原国务院法制办是PPP立法的牵头单位,可是国务院机构改革之后,“下一步PPP立法怎么做,就要看国务院的三定方案以及各部门职能的划分,对PPP的发展也会有进一步明晰地梳理,而这需要一个过程。”

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